De kranten staan er vol mee. De uitspraak van de Raad van State van 14 april jl. betreffende ruimere toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsrechtelijke besluiten zou zorgen voor vertraging van de woningbouw. In dit artikel zet Lodewijck Groep de uitspraak uiteen en geeft haar visie op het belang van omgevingsmanagement in de voorfase om ervoor te zorgen dat een planinitiatief breed gedragen wordt door alle stakeholders.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 14 april 2021 bepaald dat een belanghebbende die geen zienswijze heeft ingediend, maar desondanks beroep instelt tegen een omgevingsrechtelijk besluit, alsnog ontvankelijk kan worden verklaard. Dit betekent dat de bestuursrechter tegenwoordig in principe alle beroepen van belanghebbenden inhoudelijk moet beoordelen. Dit met eventuele verstrekkende gevolgen voor zowel initiatiefnemers als overheden.
Tot voor kort geldende juridische situatie
Voordat een gemeente een bestemmingsplan vaststelt of een omgevingsvergunning verleent om af te wijken van het planologische regime, moet een ontwerpbestemmingsplan of een ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd. Dit geldt overigens niet voor reguliere Wabo-procedures, hierbij worden namelijk geen zienswijzen ingediend. Bij uitgebreide Wabo-procedures of bestemmingsplanprocedures betekent dit dat iedereen gedurende een periode van zes weken het ontwerpbesluit of het ontwerpbestemmingsplan kan inzien. De gemeente biedt omwonenden en andere belanghebbenden de mogelijkheid om een zienswijze te geven op de plannen. In deze zienswijze worden vaak nieuwe ideeën aangedragen voor het plan, of worden de bezwaren uiteengezet tegen de ruimtelijke ontwikkeling. Vervolgens weegt de gemeente de ingediende zienswijze mee bij de vaststelling van het bestemmingsplan of bij het verlenen van de omgevingsvergunning.
Wanneer de gemeente in de ogen van omwonenden of andere belanghebbenden onvoldoende rekening heeft gehouden met de ingediende zienswijze en het bestemmingsplan ongewijzigd vaststelt of de omgevingsvergunning alsnog verleent, dan hebben belanghebbenden de mogelijkheid om in beroep te gaan bij de bestuursrechter. Momenteel bepaalt artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat alleen belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter. Belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend worden in principe niet-ontvankelijk verklaard door de bestuursrechter. Dit betekent dat de bestuursrechter niet inhoudelijk de beroepsgronden van deze belanghebbenden beoordeelt.
Arrest Hof van Justitie
Eind 2018 heeft de rechtbank Limburg zogenoemde prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) over de juridische houdbaarheid van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Een prejudiciële vraag is een rechtsvraag van een rechter aan een hogere rechter. Op 14 januari 2021 volgde het arrest van het Hof. Kort samengevat oordeelde het Hof dat de bestuursrechter ook het beroep van belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend inhoudelijk moet beoordelen, want deze belanghebbenden niet-ontvankelijk verklaren zou in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus.
Het Verdrag van Aarhus gaat over toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Het Hof oordeelt dat het deelnemen aan de zienswijzeprocedure geen voorwaarde mag zijn voor belanghebbenden om toegang te hebben tot de bestuursrechter, want op grond van het Verdrag van Aarhus mag de toegang tot de bestuursrechter in milieuaangelegenheden niet worden beperkt. Een belanghebbende moet volgens het Hof dus een milieubesluit in alle gevallen kunnen laten toetsen door de bestuursrechter, ook als hij niet heeft deelgenomen aan de zienswijzeprocedure.
Naar aanleiding van de uitspraak
De belangrijkste vraag die iedereen had na het arrest van het Hof van 14 januari 2021 was: wat bedoelt het Hof met ‘milieubesluiten’? Op die vraag gaf de Afdeling antwoord in de uitspraak van 14 april 2021. Met milieubesluiten wordt volgens de Afdeling gedoeld op alle omgevingsrechtelijke besluiten, waaronder bijvoorbeeld vastgestelde bestemmingsplannen of verleende omgevingsvergunningen met toepassing van een uitgebreide Wabo-procedure.
Voor initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkelingen is nu helder dat de Afdeling duidelijk maakt dat belanghebbenden bij omgevingsrechtelijke besluiten beroep mogen instellen bij de bestuursrechter, ook als zij geen zienswijze hebben ingediend. Deze heldere lijn voorkomt ingewikkelde discussies over de ontvankelijkheid van belanghebbenden die niet hebben deelgenomen aan de zienswijzeprocedure.
Voor projectontwikkelaars, bouwbedrijven, aannemers en architectenbureaus betekent dit dat de procedure die doorlopen moet worden voordat een beoogde ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd kan worden minder voorspelbaar wordt. Door deze uitspraak weten initiatiefnemers pas zeker of een beroepsprocedure tegen een ruimtelijke ontwikkeling uitblijft als de beroepstermijn is verstreken.
Visie Lodewijck Groep: Belang voorfase
Met de uitspraak van de Afdeling kan het voor initiatiefnemers lijken alsof alles nu draait om de beroepsprocedure bij de bestuursrechter, aangezien een zienswijzeprocedure zonder binnengekomen zienswijze geen zekerheid meer biedt. In sommige gevallen zal dit daadwerkelijk ook zo zijn, wanneer een individu of organisatie principieel tegen is.
Waar voorheen gedacht werd dat het omgevingsmanagementtraject klaar was als er geen zienswijzen waren binnengekomen, bestaat er nu een kans dat er daarna alsnog beroep wordt ingesteld bij de bestuursrechter. Om dat te voorkomen is het verstandig dat initiatiefnemers vanaf het begin van een project alle stakeholders in kaart brengen en een analyse maken op welke wijze alle belangen het beste kunnen worden behartigd. Door stakeholders vroeg op de hoogte te stellen van een ruimtelijke ontwikkeling, de stakeholders mee te nemen in het proces en waar mogelijk ook onderdeel uit te laten maken van inhoudelijke afwegingen kan worden voorkomen dat initiatiefnemers ineens voor onverwachte verrassingen komen te staan in een beroepsprocedure bij de bestuursrechter.
In onze optiek wordt het dus nog belangrijker om in de voorfase ervoor te zorgen dat het planinitiatief breed gedragen wordt. Door het vergroten van draagvlak door het betrekken van belanghebbenden bij de voorgenomen ontwikkeling kunnen initiatiefnemers belanghebbenden laten zien dat zij echt iets kunnen bereiken in de inspraakronde.
Visie Lodewijck Groep: Belang van goed omgevingsmanagement
De adviseurs van Lodewijck Groep zien dat omgevingsmanagement een steeds prominentere rol gaat spelen bij ruimtelijke ontwikkelingen. Zeker met de Omgevingswet in zicht, wordt een zekere mate van participatie zelfs verplicht bij ruimtelijke ontwikkelingen. Maar los van de wettelijke verplichting is het voor een initiatiefnemer wenselijk als de ruimtelijke ontwikkeling breed wordt gedragen door de omgeving. Zo kan enerzijds in sommige gevallen worden voorkomen dat er een onverwacht beroep wordt ingesteld, wat kan zorgen voor vertraging van de ruimtelijke ontwikkeling. Anderzijds is het in het kader van de huidige tijdsgeest, de participatiemaatschappij, ook wenselijk dat men zo vroeg mogelijk in het proces wordt meegenomen in de verschillende ontwikkelingen.
Wanneer omwonenden het gevoel krijgen dat hun belangen en ideeën niet of onvoldoende worden meegenomen in de besluitvorming van een ruimtelijke ontwikkeling, dan kan dit een bron van frustratie vormen. De ruimte in Nederland is beperkt en iedereen heeft een ander idee bij hoe die ruimte het beste kan worden ingevuld. Het is dan ook de kunst om zo veel mogelijk draagvlak te creëren. Bij goed omgevingsmanagement kan de omgeving worden meegenomen in de verschillende afwegingen die er worden gemaakt en worden er mogelijke andere oplossingen aangedragen die meegenomen kunnen worden in de ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij hoeft niet eindeloos te worden ‘gepolderd’ totdat er een breed gedragen initiatief op tafel ligt, maar soms wordt vergeten om het gesprek met de omgeving aan te gaan. Door vroegtijdig belanghebbenden in de gelegenheid te stellen eventuele bezwaren kenbaar te maken, kan hiermee rekening worden gehouden bij de planvorming. Ook speelt verwachtingsmanagement hier een belangrijke rol. Door transparant aan te geven welke uitgangspunten vast staan voor de ontwikkeling weten belanghebbenden ook beter waar zij aan toe zijn.
In de voorfase van de ruimtelijke ontwikkeling kunnen, door middel van informatie- of inspraakavonden al dan niet in online sessies, de belanghebbenden van een planinitiatief worden meegenomen. Dan komen de verschillende belangen vroegtijdig op tafel te liggen, zodat de initiatiefnemer gedurende de doorlooptijd van de ruimtelijke ontwikkeling hier oplossingen voor kan bedenken om ervoor te zorgen dat iedereen tevreden is met de ruimtelijke ontwikkeling.
Neem contact met ons op voor vrijblijvend advies via telefoon 085 401 05 67 of e-mail info@lodewijckgroep.nl. Ons team van specialisten staat u graag te woord!
